대구시, 경상북도에 행정통합 최종 합의안 제시

[ 더타임즈 마태식 기자 ] 대구광역시는 대구·경북이 통합하여 중앙의 권한과 재정을 대폭 넘겨받아 지역 경제를 살리고 지방소멸 위기를 극복하기 위해 행정통합이 절실하다는 인식하에, 지난 8월 23일(금) 경상북도에 그간의 쟁점에 대한 최종 합의안을 제시했다.

대구광역시는 행정통합은 대구‧경북의 미래를 위한 선택이 아닌 필수라면서 현재 대구·경북은 수도권 일극체제 심화로, 경제성장이 정체되며 일자리 및 인구는 감소하고 있고, 경북 북부지역 일부 시·군에서는 심각한 인구감소로 병원, 약국, 시장 등 기본적인 생활 시설이 사라지며 지방소멸 위기에 직면했다고 밝혔다.

대구시는 1인당 지역내총생산(GRDP)이 31년째 전국 최하위를 기록하고 있고, 경상북도는 22개 시·군 중 15개 지역이 인구감소지역이며(전국 2위) 최근 10년 성장률이 1.2%로 (17개 시·도중 하위 3위) 이러한 추세 시 20년 내 대구·경북 모두 지방소멸 고위험군＊ 진입했다.

＊ ‘대구경북지역 인구감소·지방소멸위험 분석 및 시사점’(한국은행 대구경북본부, 2022.02.15.)

‘행정통합’은 지방소멸 위기를 극복하고 대구․경북의 발전을 위한 선택이 아닌 절박한 현실이자 지역의 필수 생존전략이라고 했다.

이에 대구·경북을 통합하여 중앙정부의 권한과 재정의 대폭 이양을 통해 고도의 자치권이 보장되는 ‘대구경북특별시’를 출범하고,

대구·경북을 비수도권 거점 경제축으로 조성하기 위한 산업·경제, 도시개발 등 분야의 획기적인 권한 이양 및 규제 완화를 주요 내용으로 하는 ‘대구경북특별시 설치에 관한 특별조치법’ 마련이 필요하다고 밝혔다.

＊ 대구·경북 실무 합의안 : 6편, 13장, 268개 조문 / 245개 권한이양 및 특례

□ 대구·경북 행정통합 특별조치법안의 핵심 내용을 보면

(개발특례) 첫째, 경기도 2배 수준의 한반도 최대 면적 도시라는 대구·경북의 강점을 활용하기 위해, 특별법에 △100만㎡ 이상 개발제한구역 해제, △농지·산지 전용허가 권한 이양, △44개 개발사업 인·허가 의제 등의 특례를 포함하여 풍부한 산업 용지 확보,

(투자특례) 둘째, 외국인 투자기업, 대기업 등을 유치하기 위해 △글로벌미래특구(규제프리존), △투자진흥지구, △R&D포괄 보조금 등의 특례를 포함하여 기업들이 투자할 수 있는 획기적인 환경 조성,

(재정특례) 셋째, 대구·경북이 발전하기 위해 가용할 수 있는 재원이 연간 약 2조 원 이상 증가하도록 가칭광역통합교부금 등 타 시·도 특별법에 없는 새로운 재정확보 특례＊를 포함, 대규모 개발사업 추진 여건 완성

□ 대구·경북 행정통합의 기대효과는

대구·경북이 통합하여 획기적인 특례·권한이 확보되면, TK신공항·풍부한 에너지(원전,SMR)·수자원 등 성장 인프라를 기반으로 기업 유치가 활발해져, 2045년에 일자리는 773만개(현재 대비 504만개 증가, 2.8배↑), 인구는 1,205만명(현재 대비 714만명 증가, 2.4배↑), GRDP는 1,512조원(연평균 9% 성장, 8.4배↑), 사업체수는 236만개(현재 대비 175만개 증가, 3.8배↑)까지 폭발적으로 성장 기대

※ 대구·경북 행정통합 기대효과 분석 (대구정책연구원)

서울이 현 추세＊대로 성장한다고 가정했을 때, 2045년 대구경북특별시의 위상은, 서울 대비 인구는 1.4배, 일자리는 1.5배, 사업체는 1.4배 수준으로 증가하며, 지역내총생산(GRDP)은 2022년 서울의 0.37배 수준에 불과했으나, 2045년에는 서울의 1.3배 수준까지 늘어난다.

＊ 최근 10년(‘13~‘22) 서울 경제성장률 2.3% 및 통계청 장래인구추계

제주특별자치도의 경우, 특별법 통과(2006년) 이후 2008년 금융위기 등에도 불구하고, 10년간 연평균 5%로 고성장했으며, 대구경북 통합특별법은 제주도보다 더욱 강력한 특례를 포함하고 있다.

아울러, 인구감소 지역이 밀집한 경북 북부 등 낙후지역 또한 TK신공항과 연계한 대규모 산업단지가 조성되어 기업과 청년이 몰려들고, 광역 교통망 구축 등을 통해 획기적으로 도시가 발전할 것으로 예상된다.

이에 따라 지역 경제가 성장하며 튼튼해진 재정 수입과 늘어난 권한을 바탕으로 대형 병원과 문화·복지시설도 대폭 늘어나는 등 주민 생활과 밀접한 복지·의료, 교통, 교육, 문화·예술 등이 더욱 개선·발전되어 전체 대구경북특별시민의 삶의 질이 획기적으로 향상...

□ 대구광역시 최종 합의안 도출까지의 경과 및 배경

지난 6월 4일 행정안전부, 지방시대위원회, 대구광역시, 경상북도 4자 회담을 통해 행정통합의 필요성, 기본원칙, 통합 로드맵 합의했다.

대구광역시는 6월 18일 국장급 전담 조직인 ‘대구경북행정통합추진단’ 출범, 7월 4일 213개 조문으로 구성된 가칭 ‘대구경북특별시 설치에 관한 특별조치법’ 초안을 마련해 경상북도에 전달했다.

대구광역시는 대구·경북 행정통합을 정부가 적극 지원하고 있는 만큼, 이번이 마지막 기회이며, 대구·경북 발전의 역사적 분기점이라는 인식하에 그간 실무협의 과정에서 경상북도가 제시한 의견 중 필요한 내용을 거의 대부분 수용했으며,

동부청사, 시·군 사무 권한 등 합의에 이르지 못한 쟁점은 지방소멸 위기를 극복하고, 지역 경제성장을 위해 행정통합이 반드시 필요하다는 절박한 마음으로, 지난 8월 23일 경북도에 통합의 목적인 ‘글로벌 도시’로의 도약과 ‘균형발전’을 효과적으로 달성하기 위해 필요한 상식적 수준의 최종 합의안 제안했다.

□ 다음은 그간의 쟁점에 대한 대구광역시 최종 합의안이다.

1. 의회 소재지 : 의회의 자율권을 존중하여 시·도의회 합동 의원총회에서 결정 후 시행령 반영

대구광역시는 당초 통합 시의회 소재지를 대구에 두도록 법안에 포함하였으나, 경상북도는 포함하는 것에 대해 반대 의견 제시

대구광역시는 경상북도 의견을 수용하여, 최종 합의안으로 의회 자율권을 존중하기 위해 의회 소재지는 법안에서 포함하지 않되, 시·도의회 합동 의원총회에서 결정 후 시행령에 반영 하도록 제안

2. 주민투표 및 공론화위원회 : 현행 지방자치법 규정과 지난 6월 4자회담 합의 내용에 따라 원칙대로 시·도의회 의결을 통해 추진

대구광역시는 당초 행정통합 의견 수렴 절차를 지방자치법 제5조＊ 및 지난 4자 회담(6.4.) 합의 내용에 따라 시·도의회 의결을 통해 추진 제안, 경상북도는 주민투표 및 공론화위원회를 구성하는 방안 제시

＊ 제5조③ 지방자치단체를 폐지·설치하거나, 합칠 때 관계 지방의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 주민투표법 제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다.

현행법상 주민투표까지 최소 3개월 가량의 기간이 필요하며, 중앙 부처 협의 및 법안 발의 등 후속 절차가 늦어져 물리적으로 2026년 7월 통합자치단체 출범이 불가능해지므로,

대구광역시는 최종 합의안으로 현행 지방자치법 규정 및 지난 4자회담(6.4) 합의 내용에 따라 주민투표 및 공론화위원회를 거치지 않고, 원칙대로 시·도의회 의결을 통해 추진하도록 제안했다.

3. 관할구역 : 법안에서 삭제하고, 기능별 사무분장으로 시행령 반영

대구광역시는 당초 법안에 ‘대구’, ‘경북’, ‘동부’ 청사별 관할구역을 명기하도록 제안했으나, 경상북도는 관할구역을 법안에서 제외하고, 향후 조례로 규정하는 의견 제시

대구광역시는 경상북도의 의견을 수용하여 최종 합의안으로, ①법안에서 관할구역은 제외하고, ②현행 법체계＊에 따라 대구·경북·동부청사의 부시장 사무를 산업적·지형적 특수성을 고려하여 기능별로 분장 및 시행령에 반영

＊지방자치법 제123조 및 동법 시행령 제71조는 부시장(부지사)이 3명을 초과하는 시·도의 경우 지역별(경기도) 또는 기능별(서울특별시)로 사무를 분장하도록 규정

③균형발전 차원에서 대구청사와 경북·동부청사에 배치하는 실·국 수는 동일하게 배분하는 내용을 포함

대구광역시가 제안한 최종 합의안은 대구경북특별시가 빠르게 발전하기 위한 기본원칙이자, 현행 법체계와도 일치하는 상식적·합리적 대안이다.

4. 소방본부장 : 직급·정원 명기, 소방정감 근무지는 중앙이 결정 후 시행령 반영

대구광역시는 당초 대구소방본부에 소방정감을 두고, 경북소방본부와 동부소방본부에 소방감을 배치하도록 제안했으나, 경상북도는 경북소방본부에 소방정감을 두고, 대구소방본부에 소방감을 배치하도록 제안했다.

대구광역시는 경상북도 의견을 반영해, 최종 합의안으로 법안에는 소방정감 1명, 소방감 2명으로 직급·정원만 명기하고 소방정감 근무 위치는 행안부와 소방청이 소방 수요의 정밀 분석 등을 거친 후 결정하여 시행령에 반영하도록 제안

5. 시·군 사무권한 : 특별시 체계로 조정, 조례로 위임하여 권한축소 방지

대구·경북의 31개 기초지방자치단체의 명칭과 지위는 유지하되, 대구경북특별시와 기초지방자치단체(시·군·구)간의 사무 권한은 서울특별시에 준하여 조정하는 것을 원칙으로 통합지자체 명칭을 ‘대구경북특별시’로 제안

경상북도도 명칭은 수용했으나 시·군 사무권한을 현행 특·광역시 체계로 조정하지 않고 시·군에 이전보다 더 많은 권한을 부여해야 한다는 의견 제시

대구광역시는 대구·경북 전체의 경제·산업 발전과 성장을 위해 기존 시·군에서 수행하기 어려운 대규모 도시개발 및 산업단지 조성, 기업 유치, 광역 교통망 구축, 복합 문화·복지시설 등을 특별시장이 종합적으로 계획·집행해야 한다는 대원칙을 준수하여,

시·군 사무권한을 현행 서울특별시 체계로 조정하되 경상북도 의견을 반영하여, 특별시 전체의 균형발전을 위한 핵심 사무를 제외하고, 주민 생활과 밀접한 사무는 특별시장이 조례로 시·군에 위임하여 권한 축소를 방지하는 내용을 최종 합의안으로 제안

현행 지방자치법상 356개 시·군 사무 중 7%에 불과한 25개 사무 권한만 특별시로 이관되나, 이관된 사무는 개별법 등에 따라 모두 조례로 시·군에 위임이 가능＊하며,

＊ 군위군 편입 시 사례 : 도시공원·유원지의 설치 및 관리 등 일부 권한 위임

또한 특별법에 따라서 확대되는 특별시장의 권한 중 유어장(체혐형 관광 낚시장) 지정 권한, 산림욕장 승인 권한, 향토문화관광지구 지정 권한 등 시·군이 잘할 수 있는 사무는 더욱 위임하여, 시·군 권한의 축소 방지를 넘어 더욱 확대될 수 있도록 최선을 다할 계획

한편, 달성군은 1995년 경상북도에서 대구광역시로 편입된 이후, 산업단지는 1994년 123만평에서 2024년 821만평으로 약 6.6배 증가했고, 인구는 2024.7월 25.9만 명으로 전국 ‘군’ 단위 중 1위를 기록하는 등 지역이 획기적으로 성장하여 ‘24년 기준 재정자립도는 전국 2위

※ 재정자립도(2024년) : (울산 울주군) 32.53%<1위>, (대구 달성군) 29.9%<2위>

6. 동부청사 : 법안에 명기하고, 부시장 조직으로 격상

대구광역시는 당초 법안에 ‘동부청사’를 명기하도록 제안했으나, 그간 경상북도는 법안에 청사를 현행대로 유지하고 ‘동부청사’는 포함하지 않겠다는 입장 고수

대구광역시는 대구·경북이 경기도 면적의 2배이자 한반도 최대 면적 도시로서 면적만 고려 시 4개 청사를 두는 것이 타당하나, 대구·경북은 권역별로 산업적·지형적 특수성＊이 뚜렷하여 서·남부권(도시), 북부권(산림), 동부권(해양)을 효율적으로 운영·관리하기 위해 3개의 청사가 필요하다는 점,

＊ 서·남부권(첨단산업·의료·문화), 북부권(산림·농업·바이오), 동부권(해양·항만·에너지)

※ 경기도 역시 넓은 면적을 효율적으로 운영·관리하기 위해 경기도청(수원)과 경기도청 북부청사(의정부) 2개 청사를 두고, 각각 행정1·2 부지사 배치

이미 경상북도가 1.1만평 부지에 약 310억 원을 들여 동부청사를 올해 7월 준공하여 운영＊ 중이라는 점,

※ ‘경상북도 동부청사 관리운영 규정’(경상북도 훈령)

동부지역의 신공항과 연계되는 항만, 원자력·수소 에너지 등은 대구·경북 산업 육성에 필요한 핵심 요소이므로, 현재 동부청사의 환동해지역본부장(2급)을 부시장급으로 격상하여 그 기능과 위상을 높이는 것이 합리적이라는 점을 감안, 법안에 동부청사 명기 제안

7. 부시장 : 국가직 차관급 2명을 포함 4명을 두고, 글로벌 도시로의 경쟁력 확보 및 대구·경북 균형발전을 위해 청사별로 합리적 배치

대구광역시는 당초 부시장 4명과, 그중 2명의 차관급 국가공무원을 제안했으나, 경상북도는 2명을 국가공무원으로 임명하는 것은 자치권 강화라는 통합의 명분과 취지에 부합하지 않는다는 의견 제시

대구·경북은 서울보다 재정자립도＊가 낮아 국가와 긴밀한 연계·협력이 필요하며, 통합 이후 대대적인 개발을 통한 압축적인 성장을 위해서도 중앙부처와 협력이 필수적이므로 차관급 국가공무원 필요

＊ 재정자립도(2024년) : (서울) 74%, (대구) 44%, (경북) 25%

또한, 대구광역시는 통합의 목표가 서울 중심 수도권 일극체제에 대응하여 ‘글로벌 도시’로의 경쟁력을 확보하고, 인구소멸 위기지역을 ‘균형발전’ 시켜 한반도 제2 도시로 도약하기 위함임을 분명히 하고, 다음과 같은 부시장 배치를 최종 합의안으로 제안

대구·경북을 글로벌도시로 발전시키기 위해 인구가 많고 공항과 고속철도 등 대도시권 인프라가 갖춰져있는 대구청사에 행정1부시장(차관급), 경제부시장, 기획조정실장(국가직 1급)을 배치하고,

※ 경기도사례 : 행정1부지사와 기획조정실장 등은 대도시권인 수원 경기도청 근무,행정2부지사와 균형발전기획실장은 의정부 경기도청 북부청사 근무

인구감소 지역이 밀집한 북부지역 등을 균형발전 시키기 위해 경북청사에 행정2부시장(지방직), 균형발전실장(지방직 1급) 배치, 동부청사의 기능 강화를 위해 행정3부시장(차관급) 배치

□ 향후 계획

대구광역시 최종 합의안은, 통합 이전에 시·도간 반드시 합의해야 할 최소한의 사항이며, 위 사항들에 대해 합의 없이 결정을 유보한 채 통합을 추진 할 경우, 통합 이후 더 큰 갈등과 부작용 발생

특별법 통과 시 대구경북특별시 전체를 획기적으로 발전시키기 위한 조직·청사 등을 담은 합리적인 합의안을 제시한 만큼, 경상북도가 이를 수용할 수 있도록 8월 28일(수)까지 최선을 다해 협의해 나갈 것임

대구·경북 행정통합은 지역의 성장과 쇠퇴의 기로에서 시·도민들의 미래 먹거리, 생존, 삶의 질이 달린 중차대한 사항인 만큼 대구광역시가 제안한 합리적·상식적인 합의안을 경상북도가 대승적 차원에서 수용할 것으로 기대

그럼에도 불구하고 8월 28일(수)까지 합의가 성사되지 않을 경우, 중앙정부 협의 및 국회 입법절차 등의 후속 절차 진행이 늦어져 물리적으로 2026년 7월 통합자치단체 출범이 어려워지므로 행정통합은 현실적으로 장기 과제로 전환할 수밖에 없음

홍준표 대구광역시장은 “대구경북행정통합은 수도권 일극체제에 대응하여 지방소멸 위기를 극복하고, 정체된 대한민국 경제성장의 재도약 계기를 마련하기 위해 추진한 것”이라며, “행정통합에 대한 쟁점을 상식적인 수준에서 합의하지 못한 채 갈등만 지속되는 것은 견고했던 대구·경북의 협력관계가 위태해질 수 있으므로, 경상북도의 대승적 결단이 필요한 시점”이라고 말했다.